Спорный вопрос
В категории “А” присутствует должность депутата законодательного органа. Однако о ней необходимо сказать отдельно. Дело в том, что статус муниципальных служащих несовместим с депутатским мандатом. Данное правило не распространяется на глав МО. Но системное толкование норм позволяет устранить противоречие, по которому муниципальный служащий не может быть депутатом, а субъекты, имеющие мандаты, при определенных обстоятельствах, могут занимать должность в местных органах. Данное положение касается только конкретных структур. В частности, оно распространяется на должности, установленные в представительных органах и замещаемых на постоянной основе. При этом они должны обеспечивать непосредственную реализацию полномочий законодательного института. Это могут быть освобожденные депутаты, осуществляющие деятельность как председатели Госдумы, его заместители, руководители постоянных комитетов и пр. при этом в Уставе МО, регламенте представительного органа и иных актах должна закрепляться необходимость замещения этих должностей исключительно депутатами.
Структура правового статуса муниципальных служащих
Статус муниципального служащего в Российской Федерации устанавливается в федеральных, региональных, муниципальных правовых актах и определяется целями, задачами и функциями органов местного самоуправления, особенностями разграничения вопросов местного значения, установленными Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Данным Федеральным законом (статья 42) предусмотрено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. Индивидуальный правовой статус муниципального служащего связан с обладанием правами и обязанностями по конкретной должности, занимаемой персонально служащим. Под специальным правовым статусом муниципального служащего понимается его правовое положение в том или ином органе местного самоуправления, выраженное в совокупности его полномочий, т.е. профессиональных прав и обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах. Основным законодательным актом, определяющим основу правового статуса муниципального служащего, является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской Федерации”. На уровне субъектов Российской Федерации приняты законы о муниципальной службе, конкретизирующие положения федерального законодательства. В свою очередь, положения Федерального закона и законов субъектов РФ относительно правового статуса муниципальных служащих конкретизируются в уставах муниципальных образований.
Основными элементами правового статуса муниципального служащего являются права, обязанности, ограничения и запреты, гарантии реализации прав, ответственность.
В Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской Федерации” в главе 3 “Правовое положение (статус) муниципального служащего” выделены правообразующие элементы статуса: основные права и обязанности муниципального служащего; ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой; урегулирование конфликта интересов; требования к служебному поведению муниципальных служащих; представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Основные права, обязанности, ограничения, запреты, связанные с прохождением муниципальной службы, регламентируют статьи 10 – 15 данной главы 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (таблица 1).
Таблица 1
Принципы муниципальной службы
- приоритет прав и свобод человека и гражданина;
- равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
- профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
- стабильность муниципальной службы;
- доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
- взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
- единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
- правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
- ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- внепартийность муниципальной службы.
Функции муниципальной службы
Муниципальная служба, как институт наделена системой функций
Функции муниципальной службы призваны подчеркивать важность и многозначность муниципальной службы
Функции муниципальной службы направлены на реализацию целей и задач МСУ. Помимо этого все функции муниципальной службы направлены на решение социальных проблем. Все функции муниципальной службы можно разделить на исполнительные и распорядительные. Функции МС можно также классифицировать в соответствии со сферой, в которой они реализуются. Так в сфере финансов муниципальная служба выполняет следующий спектр функций:
- разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации;
- разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;
- управление и распоряжение муниципальной собственностью.
В социальной сфере функции местного самоуправления реализуются при поддержке населения.
Социальные функции муниципальной службы
В свете регулярного реформирования и внедрения информационных технологий, муниципальная служба должна повышать качество реализации своих функций, сократив время на обработку запросов со стороны населения.
Чтобы муниципальная служба была эффективной, следует усилить контроль за реализацией закрепленных законодательством функций. Помимо этого необходимо пересмотреть некоторые аспекты правового регулирования финансовых функций. Нужно расширить понятийный аппарат в сфере муниципальной службы и уточнить в законодательстве организационный и правовой статус.
Литература
- Мухаметжанова В.С. Муниципальная служба как профессиональная деятельность // Вестник Российского университета дружбы народов. – 2010. – №2.
Классификация
Установлено три категории должностей: “А”, “Б”, “В”. Критерием дифференциации выступает уровень близости полномочий отдельных субъектов к компетенции местных органов власти. Должность категории “А” установлены для непосредственного выполнения обязанностей территориальных структур. Такая деятельность считается наиболее приближенной к полномочиям соответствующих местных органов. Зачастую компетенция служащих, занимающих муниципальные должности, и территориальных структур, МО в целом содержательно совпадают и являются тождественными. Среди должностей данной категории стоит отметить глав МО, выборных руководителей администрации, сельсовета, поселка и пр. 
Муниципальная служба: понятие и правовое регулирование
В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе.
Таким образом, закон N 131-ФЗ предполагает достаточно широкие правовые основы муниципальной службы трех уровней:
- федеральный закон;
- закон субъекта РФ;
- устав муниципального образования.
Согласно ч. 1 ст. 3 этого Закона правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (далее – законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Федеральный закон 2007 г. определяет более широкую правовую базу муниципальной службы, включая в нее, с одной стороны, основополагающие акты, с другой – даже решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные акты.
Федеральный закон 2007 г. оперирует двумя понятиями: муниципальная должность и должность муниципальной службы. Лиц указанных в ч. 2 ст. 1, Закон не называет муниципальными служащими, хотя все они считаются замещающими муниципальные должности и могут получать оплату за свою работу (избираемые населением депутаты представительного органа, глава муниципального образования, члены контрольного органа; избираемые представительным органом глава муниципального образования, другие должностные лица из числа депутатов, например заместитель председателя представительного органа, и т.п.; члены сформированной представительным органом избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, в том числе ее председатель, заместитель председателя и секретарь; руководитель контрольного органа, сформированного на выборах населением, избранный этим органом из своего состава).
Если речь идет о муниципальных служащих, ими являются лица, которые занимают должности муниципальной службы.
При определении того, что есть муниципальная служба, надо руководствоваться ст. 2 Закона 2007 г., где говорится (ч. 1): муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Характерные черты муниципальной службы:
- профессиональная деятельность соответствующего лица;
- осуществляется на постоянной основе;
- предполагает занятие одной из должностей муниципальной службы;
- замещается лишь на основании договора (контракта).
Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим).
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом 2007 г.
Понятие правового статуса муниципального служащего
Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, и следовательно муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. По этой причине законодательство Российской Федерации о государственной и муниципальной службах является раздельным.
Как предмет правового регулирования муниципальная служба базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права , а так же нормах права различных уровней (федерального, регионального, муниципального). Многоступенчатость нормативно-правового регулирования связано с характером труда муниципальных служащих, объектом и методами воздействия на служебную деятельность; кругом прав и обязанностей; необходимостью регламентации процедур прохождения службы; соблюдением ограничений; установлением компенсирующих социальных гарантий и льгот.
Специфика правового регулирования статуса муниципального служащего в Российской Федерации заключается в том, что в период до принятия Федерального Закона от 8 января 1998г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» данные вопросы регулировались нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно назвать Закон Московской области от 31 июля 1997 г. «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области». До принятия названного Закона Московской области данные правоотношения регулировались Временными положениями регионального значения.
Несомненно, с принятием Федерального Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» деятельность субъектов Федерации по принятию актов, регулирующих порядок деятельности муниципальной службы, упростилась. Федеральный закон, принятый 8 января 1998г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», установил основы правового статуса муниципального служащего.
Несмотря на то, что в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» было включено несколько положений, регламентирующих правовой статус муниципальных служащих (права, обязанности, правоограничения, ответственность и гарантии), он не урегулировал вопрос о круге субъектов, на кого это распространяется, не установлены исключения и ограничения в действии соответствующих правовых норм (например, для выборных должностных лиц), а так же временные рамки его существования.
Следует отметить, что в упорядочении элементов правового статуса муниципального служащего может быть использован опыт субъектов Российской Федерации. К примеру, в данном плане представляются интересными положения закона Калининградской области от 07.03.1996г. № 43 (ред. от 30.04.2001г. «Об основах муниципальной службы в Калининградской области» ), где в ст. 16 указывается, что гражданин приобретает правовой статус муниципального служащего с момента вступления в должность .
В части упорядочения правовою статуса муниципальною служащего опыт Российской Федерации (федеральный уровень правового регулирования) является по-своему уникальным для стран СНГ.
С учетом исторически сложившихся взаимосвязей между государствами-членами СНГ, представляется необходимым исследовать опыт правового регулирования статуса муниципального служащего. Так, Закон Украины от 07.06.2001г. «О службе в органах местного самоуправления»1, где в ст.8 Основные обязанности муниципального служащего закреплено правило о недопущении на любое действие и бездействие противные интересам, как местного самоуправления, так и государства в целом. Представляется возможным использование данного правила при регламентации муниципальной службы в Российской Федерации в статьях закона «Об основах муниципальной службы», касающихся запретов для муниципальных служащих. В Республике Беларусь местное самоуправление как таковое вообще отсутствует и соответственно вопрос о правовом регулировании муниципальной службы вообще не стоит. В Республике Молдова муниципальная служба так же не урегулирована нормами права, хотя Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994г.2 в ст. 109 провозглашает, что «публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей, местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения». Данное положение предполагает наличие определенных органов исполняющих решение выборных органов публичной власти на местах, и соответственно необходима регламентация служащих этих органов.
Исторические условия становления и развития муниципальной службы в Российском Государстве
Формирование новой российской государственности, захватившее временной отрезок конца XX – начала XXI вв., потребовала перестройки системы государственного и муниципального управления.
Учитывая данные аспекты и основываясь на исследованиях авторов дореволюционного периода В.П. Безобразова, А.О. Васильчикова, СМ. Василевского, А.И. Вернера, СЮ. Витте, Г.А. Герасименко, В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, А.О. Немировского, а также основываясь на современном взгляде на историю муниципального самоуправления и управления в работах Г.К. Артамоновой, В.И. Быстренко, В.В. Еремяна, М.В. Федорова и ряда других авторов, рассмотрим исторические этапы становления российской муниципальной службы.
Исследуя данный вопрос, можно отметить, что в Древней Руси закладывались основы государственного управления и, как результат, государственной и муниципальной службы. Данный период характеризуется трехступенчатой структурой: племя – союз племен – суперсоюз племен . В племени существовал совет старейшин, определявший основы внутриплеменной жизни. Данный совещательный орган может служить прообразом организации местной власти на Руси.
Затем на смену родоплеменной организации приходит государственно-территориальная организация общества, что уже предполагает деление территории государства. Территориальная организация власти привела к смене всей структуры управления.
Так, начиная с XII в. князь, заботясь о содержании дружины, отдавал дружинникам волости в «кормление» и управление. Местное управление было в руках местных князей и их администраций в лице посадников в городах, волостителей в сельской местности. Низшими административными работниками являлись биричи, которые объявляли княжеские указы, собирали подати, вызывали ответчиков в суд и т.д. За свою работу все эти должностные лица на местах получали «корм» за счет специальных сборов населения.
Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных военных слуг (служащих).
В конце XII века на смену дружинной организации управления пришла иная, основу которой составляло дворянство. В период феодальной раздробленности каждое княжество, земля представляли собой суверенное политическое образование. В состав княжеской и вотчинной администрации, составлявшей в совокупности «княжеский двор» – аппарат управления, входили военные, административные, хозяйственные и другие кадры (воеводы, наместники (главы местного самоуправления), посадники, волостели и т.д.)
Весьма интересным представляется опыт местного самоуправления в Новгородской республике, т.к. административная система Великого Новгорода являлась выборной. Город состоял из федерации самоуправляющихся районов – концов, которые являлись самостоятельными экономическими, военными и политическими единицами. Концы, в свою очередь, делились на улицы. Вся территория Новгородской земли была разделена на области – пятины, каждая из которых подчинялась в административном отношении одному из концов города. Пятины дробились на волости, а последние – на погосты. Во всех административно-территориальных единицах действовало вечевое самоуправление. Сходные системы государственного управления существовали и в других землях Северо-Западной Руси – Пскове, Вятке (при многочисленных различиях в технологиях избирательных традиций, сроках полномочий и т.п.), так или иначе связанных с Господином Великим Новгородом. Постепенно их политические системы приобретали все, более олигархический, боярский характер.
Посадник мог председательствовать на собрании и руководить его работой, играл роль посредника между Великим Новгородом и князем. Выбирался посадник из знатного боярского рода сроком на 1 год. В XII веке появляется должность тысяцкого, основной функцией, которого было представление интересов незнатных слоев населения: купцов, ремесленников и землевладельцев. В рамках его полномочий находились торговые дела и полицейский надзор, а так же командование ополчением в период военных действий. Важную роль в местном управлении играл также епископ, обеспечивавший контроль за эталонами мер и весов. Кроме того, он ведал делами внешней политики совместно с князем и был наиболее стабильной фигурой в системе управления, так как посадский и тысяцкий часто конфликтовали по причине, представления интересов разных групп населения Великого Новгорода.
Структура механизма реализации статуса муниципального служащего
Разработка юридического понятия не имеет смысла, если из нормы права не вытекает механизм его реализации, в этом случае норма не будет работать.
Необходимость рассмотрения такого понятия, как механизм реализации правового статуса муниципального служащего обусловлена юридической структурой статуса муниципальных служащих, которая, как мы выяснили, складывается в совокупность взаимосвязанных элементов. На основании гражданства, рассмотренного в совокупности с правоспособностью и дееспособностью, возникает возможность приобретения прав, обязанностей и, как производных от них, правоограничений, поощрений и мер ответственности в рамках конкретной должности муниципальной службы. При этом реализации всего описанного способствуют законодательно установленные гарантии. Мы рассматриваем данные понятия как составные части сложного института статуса муниципального служащего.
Представляется, что для анализа процесса реализации правоотношений в области правового статуса муниципального служащего, следует выделить такую категорию, как «механизм правовой реализации статуса». В состав указанной категории входят правила реализации составляющих статуса, т.е. элементов, способствующих приобретению статуса муниципального служащего, таких как правоспособность и дееспособность, самих прав и обязанностей, и гарантий как элементов, способствующих осуществлению прав, обязанностей и их производных элементов.
Для полноценного рассмотрения механизма реализации в контексте муниципальной службы следует обратить внимание на теоретические разработки механизма реализации права и правового статуса вообще. Под реализацией правовых норм, по мнению А.В
Малько, понимается фактическое осуществление их предписаний посредством поведения субъектов. Реализация права представляет собой необходимую сторону существования права, без чего оно утрачивает свой социальный смысл . Безусловно, механизм реализации правового статуса муниципального служащего является частным случаем реализации правового статуса вообще
Мы считаем необходимым рассмотреть данный механизм отдельно, поскольку важность и значение его для статуса служащего крайне велики. Выделение данной категории способствовало бы теоретическому осмыслению процесса реализации статуса муниципального служащего, что способствовало бы дальнейшему его практическому совершенствованию
Кроме того, реализация статуса муниципального служащего важна в силу наличия публичной власти у названного субъекта, следовательно, рассматривая механизм реализации его прав и обязанностей, мы устанавливаем рамки поведения властвующего лица.
Поэтому для полного анализа механизма реализации статуса муниципального служащего прибегнем сначала к рассмотрению основных понятий реализации права, после этого рассмотрим их роль и специфику, имеющуюся в процессе механизма реализации статуса муниципального служащего.
В юридической науке выделяются понятия «правовое воздействие», «механизм правового воздействия», «правовое регулирование»,«механизм правового регулирования» и «механизм правовой реализации». Сначала рассмотрим их соотношение. При рассмотрении таких понятий, как «правовое воздействие», «механизм правового воздействия» возникает много спорных вопросов теоретического характера.
Правовое воздействие выступает в качестве части системы социального регулирования общественных отношений. Основным элементом управляющей и управляемой систем выступают люди, а управление сводится к тому, что одни из них воздействуют на сознание и поведение других.
В зависимости от средств, способов и типов регламентации общественных отношений выделяют социальное, экономическое, политическое, формационное, культурное, психологическое, правовое и иные виды влияния на поведение индивидов и групп. Если социальное воздействие включают в себя влияние на поведение человека посредством всего набора экономических, культурных, политических и иных средств, то правовое воздействие основано на использовании специфических юридических инструментов: норм права, договоров, правоприменительных актов, запретов, наказаний, субъективных прав, юридических обязанностей и т. д.
Необходимо отметить, что право влияет на поведение людей не только и не столько самим фактом своего существования, оно регулирует взаимодействие людей путем использования общеизвестных методов правового регулирования, для которых в свою очередь основой служат способы регулирования общественных отношений.
